Quando a terceirização de atividades-meio não está no limite de gastos com pessoal

Os gastos realizados com a execução indireta de atividades pela via terceirizada, quando desempenhadas como atividades-meio – serviços auxiliares, de apoio, instrumentais ou acessórios em relação às atividades finalísticas da administração pública – que não sejam similares às de qualquer carreira do quadro funcional, não são considerados no limite de despesas com pessoal disposto no artigo 18 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF). Isso porque nesse caso não é caracterizada a substituição de servidores ou empregados públicos.

Essa é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná (TJ-PR), por meio da qual questionou se os gastos realizados com a terceirização das atividades de apoio administrativo, desempenhadas na qualidade de atividade-meio, são considerados no limite de despesas com pessoal da LRF.

 

Instrução do processo

O parecer jurídico do TJ-PR entendeu pela possibilidade de exclusão dos dispêndios com terceirização de serviços de apoio administrativo do limite de despesas com pessoal referido na Instrução Normativa (IN) nº 56/11 do TCE-PR, pois não se configura hipótese de substituição de servidores ou empregados públicos.

A Coordenadoria de Gestão Estadual (CGE) reafirmou a jurisprudência do TCE-PR expressa por meio do Acórdão nº 1476/19 – Tribunal Pleno e legitimada pela IN nº 56/11. A unidade técnica destacou que os documentos são pontuais quanto à correta metodologia de enquadramento das despesas em seus respectivos elementos, sem assimetria de informação.

A CGE ressaltou que a metodologia respeita os critérios padronizados do Manual de Contabilidade Pública Aplicada ao Setor Público (MCasp) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), verificados pelas inspetorias do TCE-PR e pela própria CGE, unidades que observarão a dinâmica dos fatos, os registros, as análises e as classificações contábeis.

A Terceira Inspetoria de Controle Externo (3ª ICE) do TCE-PR afirmou que os gastos com a terceirização das atividades de apoio administrativo desempenhadas como atividade-meio não são considerados no limite de despesas com pessoal referido na IN nº 56/11 do TCE-PR e no artigo 18 da LRF, desde que as funções não sejam similares às de outra carreira do quadro efetivo.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) concordou com o posicionamento da 3ª ICE. Assim, o órgão ministerial ressaltou que, desde que as funções não encontrem similaridade com as de outra carreira do quadro efetivo, os gastos questionados não são considerados no limite de despesas com pessoal.

 

Legislação

O inciso II do artigo 37 da CF/88 dispõe que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

O artigo 169 da Constituição Federal (CF/88) dispõe que a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

O parágrafo 2º do artigo 169 estabelece que, decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios que não observarem os referidos limites.

O parágrafo seguinte (3º) fixa que, para o cumprimento dos limites estabelecidos com base nesse artigo, durante o prazo fixado na lei complementar, a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios adotarão as providências para redução em pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; e exoneração dos servidores não estáveis.

O parágrafo 4º do artigo 169 expressa que “se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal”.

O artigo 18 da LRF dispõe que se entende como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

O artigo seguinte (19) fixa que, para os fins do disposto no artigo 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida (RCL) de 50% na União e 60% nos estados e municípios.

O artigo 20 dessa lei complementar dispõe que a repartição dos limites globais do artigo 19 não poderá exceder, na esfera municipal, 6% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver; e 54% para o Executivo.

Para o município que ultrapassa 95% do limite, é vedado, segundo o   parágrafo único do artigo 22 da LRF: concessão de vantagens, aumentos, reajuste ou adequações de remuneração a qualquer título; criação de cargo, emprego ou função; alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal, ressalvada reposição de aposentadoria ou falecimento de servidores nas áreas de educação, saúde e segurança; e contratação de hora extra, ressalvadas exceções constitucionais.

O artigo 169 da CF/88 estabelece que a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

O parágrafo 1º do artigo 18 da LRF fixa que os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como “Outras Despesas de Pessoal”.

O artigo 19 da LRF, que regulamenta o disposto no artigo 169 da CF/88, expressa que a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da federação, não poderá exceder os percentuais da 50% da receita corrente líquida (RCL) da União; e 60% da RCL dos estados e municípios.

O parágrafo 2º do artigo 3º da IN nº 56/11 dispõe que, na aferição do limite de despesas com pessoal, será somada a despesa com mão de obra terceirizada ou a esta equiparada que se refira à substituição de servidores e empregados públicos, a serem contabilizadas no grupo de natureza “Outras Despesas de Pessoal”.

O parágrafo 5º do artigo 16 da IN nº 56/11 estabelece que os limites incluirão as despesas de pessoal realizadas por pessoa interposta mediante instrumentos de convênio, ajustes, acordos, parcerias, contratos de gestão ou outros termos congêneres, no atendimento de atividades típicas ou de responsabilidade final da administração.

De acordo com esse parágrafo, devem ser considerados para inclusão os serviços de natureza permanente, integrantes de atividades próprias de servidores do quadro de pessoal; os serviços de caráter permanente que tenham correspondência nas atividades previstas no plano de cargos e carreiras do ente ou entidade; e os serviços pertencentes à atividade-fim do ente ou entidade.

O Acórdão nº 1476/19 – Tribunal Pleno (Consulta nº 562019/18) fixa que os gastos com a terceirização de serviços que não sejam atividade-fim da administração, como os de limpeza e manutenção, não farão parte do cálculo da despesa total com pessoal do ente. Isso porque o parágrafo 1º do artigo 18 da LRF dispõe que apenas os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como “Outras Despesas de Pessoal”.

 

Decisão

Ao fundamentar o seu voto, o relator do processo, conselheiro Ivens Linhares, acompanhou a instrução da 3ª ICE do TCE-PR e o parecer do MPC-PR para propor a resposta do Tribunal à Consulta. Ele lembrou que a IN nº 56/11 do TCE-PR, em consonância com a LRF, dispõe que será somada, na apuração do limite da despesa de pessoal, a despesa com mão de obra terceirizada ou a esta equiparada que se refira à substituição de servidores e empregados públicos.

Linhares também recordou que a IN nº 56/11 do TCE-PR estabelece que devem ser contabilizadas no grupo de natureza “Outras Despesas de Pessoal” as despesas de pessoal realizadas por pessoa interposta mediante instrumentos de convênio, ajustes, acordos, parcerias, contratos de gestão ou outros termos congêneres, no atendimento de atividades típicas ou de responsabilidade final da administração.

O conselheiro considerou que as contratações de atividades-meio efetivamente passíveis de terceirização, que não se refiram a atividades próprias de servidores do quadro funcional ou de caráter permanente previstas no plano de cargos e carreiras ou finalísticas da administração contratante, não caracterizam substituição de servidores ou de empregados públicos. Assim, ele concluiu que essas despesas não devem ser computadas no limite de despesas com pessoal para os fins da LRF e da IN 56/11.

O relator explicou que a terceirização de atividades de apoio administrativo não pode ser considerada substitutiva de servidores ou empregados públicos caso não haja previsão de atividades básicas, de suporte ou de apoio para os integrantes de quadro permanente do ente ou entidade. Assim, ele reforçou que os gastos correspondentes não são computáveis no limite de despesas de pessoal.

Finalmente, Linhares salientou que esse mesmo entendimento consta no texto do Acórdão nº 1476/19 – Tribunal Pleno do TCE-PR, proferido em sede de Consulta com força normativa.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator, por unanimidade, na sessão ordinária nº 26/22 do Tribunal Pleno do TCE-PR realizada por videoconferência em 21 de setembro. O Acórdão nº 1885/22 – Tribunal Pleno foi disponibilizado em 29 de setembro, na edição nº 2.844 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC).

 

Serviço

Processo nº:	517371/21
Acórdão nº	1885/22 – Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Tribunal de Justiça do Estado do Paraná
Relator:	Conselheiro Ivens Zschoerper Linhares

 

Autor: Diretoria de Comunicação Social / Fonte: TCE/PR